今年初，自然資源部、國家林業和草原局部署開展耕地保護和國土綠化空間專項規劃編制工作，統籌優化耕林園草空間布局，核心目標直指化解耕地與林地、草地空間沖突，實現耕地與林地、草地協同保護。這一部署，恰為福建破解“林多耕少”背景下“耕林爭地”這一長期困擾福建自然資源管理的歷史性難題提供了重要契機。

面對這一機遇，在自然資源部、國家林業和草原局精心指導與大力支持下，福建省自然資源廳會同省林業局，以黨建為引領、以協同為支撐、以質量為根本，打出“高位統籌、統一底圖、嚴守底線、優化布局”組合拳，探索形成一條兼具針對性與可操作性的福建特色耕林矛盾協同處置路徑。

截至今年6月，全省已基本形成耕地空間、耕地補充空間、林草空間和林草補充空間“四個空間”互不重疊的規劃成果，多年積累的耕林矛盾歷史遺留問題基本妥善化解，農用地空間布局更加科學合理。

這背后，是一場歷時4個月、覆蓋省市縣三級、涉及數百萬圖斑的攻堅戰役。

高位統籌部署，強化協同聯動

耕林矛盾，根在部門壁壘，解在協同聯動。專項規劃編制啟動以來，福建省自然資源廳與省林業局主要領導高度重視，多次作出批示，明確要求兩廳局相關業務處室加強聯動對接，形成工作合力。

2月5日，兩部門聯合印發《福建省耕地保護和國土綠化空間專項規劃編制工作方案》，從目標任務、工作方法、空間初劃規則、縣級處置細則、實施管理、進度安排和組織保障七大維度，明確規劃編制具體要求。

同時，省市縣三級同步成立由自然資源、林業部門共同組建的工作專班。省級專班組長由兩部門分管領導共同擔任，成員從相關處室、事業單位抽調，設立綜合協調組和技術服務組，實行常態化會商和調度機制。“原則上每周調度1次，對工作進展進行動態研判，做到問題及時收集、政策及時解讀、難題及時破解。”省級專班綜合協調組相關負責人介紹。

在邵武市，這一機制發揮出顯著效能。該市成立由自然資源、林業、農業、水利等多部門組成的聯合工作組，建立聯席會議制度，形成常態化聯動格局。市政府常務會議明確自然資源局牽頭責任，將耕林規劃工作納入鄉鎮耕地保護考核體系，為矛盾化解筑牢組織與制度保障。

“過去是各管各的、各編各的，現在一個專班、一個基礎、一個目標、一個規劃，齊心協力，共同推進。”邵武市自然資源局耕保股股長蘇旭感慨道。

據統計，省級專班累計組織4次業務培訓、3次成果集中對接，匯編兩期技術問答手冊，常態化線上答疑解惑，精准指導基層規范劃定、科學處置矛盾，培訓覆蓋全省各設區市、平潭綜合實驗區及有關縣（市、區）技術骨干約1600人次。省自然資源廳耕保處黨支部還與省林業局相關黨支部開展黨建聯建，發動省市縣三級專班黨員干部亮身份、當先鋒、作表率，帶頭下沉一線、排查底數、破解難題，“把黨旗插在攻堅一線”。

正是這種自上而下的強力統籌、跨部門的高效協同，為規劃編制順利推進奠定了堅實組織根基。

統一底數底圖，優化劃定成果

專項規劃編制，數據是基礎，底圖是關鍵。福建省嚴格落實“統一底圖、統一標准、統一規劃、統一平台”要求，依托國土空間基礎信息平台，收集共享耕地保護紅線、永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界、村庄規劃、國土變更調查和林草濕荒調查成果、生態公益林、重要濕地保護區等核心數據，實現自然資源與林業數據互聯互通、底數一致。

“過去自然資源和林業各有各的調查體系、各有各的分類標准，數據‘打架’時有發生，此次真正做到統一標准、統一調查、統一規劃，實施管理協同推進。”省自然資源廳耕地保護監督處處長陳艷華介紹。

規劃編制採取“總—分—總”閉環工作流程。省級先行套合形成初劃成果，“一總”出框架、定邊界﹔縣級組織鎮村逐圖斑核實、逐地塊優化，“一分”保落地、可實施﹔省級再匯總審查，“再總”控質量、提質效。

省級先行，底圖初劃。省級工作專班以2024年國土變更調查和林草濕荒普查成果為基礎，銜接2025年國土變更調查“一上”成果數據，提取耕林草圖斑與分布情況，按照“四個空間”初劃規則形成省級初劃成果與底線管控邊界。

縣級核實，優化完善。縣級按照省級確定的目標任務和劃定規則，通過影像判讀、外業核查、鎮村現場會商等方式，逐圖斑核實和優化調整。核實完善堅持“宜耕則耕、宜林則林”原則，充分尊重歷史沿革、權屬關系和群眾意願，合理確定矛盾地塊用途。這一“自下而上”的反饋機制，確保了規劃成果的可落地性和可實施性。

在武平縣，這一過程尤為典型。武平屬於典型低山丘陵地貌，境內集中連片耕地稀缺、耕林重疊范圍廣、耕地后備資源零散。面對2.8萬個圖斑、1.98萬畝耕林重疊的復雜局面，當地堅持“因地制宜、逐塊核實”，全面厘清權屬關系、歷史成因與群眾意願，實事求是完成“四個空間”劃定。

通過多輪上下交互，“四個空間”成果不斷完善，邊界互不重疊的目標逐步實現。

嚴守底線原則，嚴把成果質量

在耕林矛盾處置過程中，福建始終將耕地保有量、永久基本農田保護面積、森林覆蓋率、林地保有量等核心指標作為剛性約束，因地制宜制定矛盾處置規則，形成較為完善的質量審核體系。

堅持“宜耕則耕、宜林則林”。嚴格遵循“耕地下山、林地上山”優化思路，平原緩坡、水土條件好的地塊優先劃入耕地保護空間﹔陡坡地帶、生態區位重要和生態環境脆弱區域優先劃入林草保護空間。

在邵武市，這一原則體現得尤為充分。

針對耕地補充空間與林草保護空間重疊的問題圖斑，邵武市遵循“宜耕則耕、宜林則林”原則，因地制宜確定矛盾協調細則，將坡度大、偏遠易撂荒的現狀耕地劃入林草補充空間，將平緩地區的低效林地劃入耕地補充空間，構建“山下良田成片、山上林果成帶”新格局。

目前，邵武市已精准化解3726畝耕林空間重疊問題，近九成補充耕地分布在15度以下緩坡區域，耕地連片率高達80%。

堅持尊重歷史、權屬關系和群眾意願。福建明確要求，判定空間用途時，以合法權屬証書為重要依據，持有林權証優先劃入林草保護空間，持土地承包經營權証優先劃入耕地保護空間﹔權証沖突地塊，通過鎮村現場會商並結合群眾意願綜合判定。對於歷史合規墾造或恢復耕地、“四綠工程”等項目，尊重歷史投入，按現狀地類認定，避免財政投資浪費。

“這次劃定，不是簡單地一刀切，而是反復征求群眾意見，鎮、村干部一戶一戶做工作，一塊地一塊地確認。”晉江市自然資源局副局長呂少欣介紹。該市以空間布局合理性作為優先考慮因素，對重疊、分歧圖斑，通過影像判讀、外業核查、協商會商等方式，清晰劃分管理邊界，基本化解了耕林空間矛盾。

質量把控，四級聯審。福建構建“鎮村確認—縣級自檢—市級復核—省級審定”四級質量審核體系，層層把關、逐項核驗。省級同步下發質檢軟件和土壤污染、河湖范圍、飲用水水源保護區、已批建設用地等各類國土空間基礎數據，輔助市縣成果檢查和合規校核。要求縣級規劃成果廣泛征求相關部門、鎮村和公眾意見，按程序公告公示，確保成果合法合規、落地可行。

“縣級成果核實完善要求注重實事求是、因地制宜，確保規劃成果空間布局科學合理、能落地、可實施，省級成果匯總檢查要求注重底線管控、剛性約束，確保四個空間不交叉重疊，空間劃定符合相關規則和要求，層層把好關才能確保成果經得起歷史檢驗。”陳艷華說。

階段成效初顯，空間布局優化

4個月攻堅，成果斐然。經過省市縣三級多輪聯動攻堅，福建已形成“四個空間”互不重疊的專項規劃“三上”成果，各項規劃指標均滿足省級國土空間規劃底線要求。

耕林空間布局實現優化。將全省約31萬片、15萬畝坡度大、零星破碎、難以持續耕作，以及與生態保護沖突、影響行洪安全的耕地，剔除出耕地保護范圍，耕地空間更集中、更穩定。剔除地塊中，適宜林草種植的劃入林草補充空間﹔生態區位重要的林地嚴格納入林草保護空間，平原地區、與現有耕地相連、適宜耕作的現狀林地，優先劃入耕地補充空間，實現耕地保護與生態保護雙向優化、協同共贏。

耕林重疊問題得到妥善化解。晉江市化解1.39萬畝耕林重疊矛盾，同步解決3000多畝耕地恢復、1100多畝國土綠化地類管理邊界沖突。武平縣厘清1.98萬畝耕林重疊面積。“四個空間”邊界清晰、互不重疊，從源頭破解多年耕林“爭地”困局。

“‘四個空間’劃定后，耕地就是耕地，林地就是林地，邊界清清楚楚，管理明明白白，再也不用‘扯皮’了。”詔安縣深橋鎮自然資源所所長沈惠聰說。

下一步，福建省自然資源廳將繼續會同省林業局，嚴格按照自然資源部、國家林業和草原局部署，持續深化省、市、縣上下聯動和部門協同協作，以實事擔當履職盡責，以釘釘子精神抓實抓細專項規劃成果報批和實施管理工作，堅決守住耕地保護紅線與生態安全屏障，為保障國家糧食安全、推進生態文明建設貢獻福建力量。（鄭與國 顏志忠）