人民網廈門9月25日電 （余乃鎏）“將國有建設用地垂直空間劃分為不同高程范圍的獨立層次，分層次設立建設用地使用權並依法登記”“土地立體分層設權實現‘一地多層、分層設權、分層利用’”“相較於以往規定，《暫行辦法》主要有三大創新突破”……24日，廈門市自然資源和規劃局召開新聞發布會，解讀該局日前印發的《廈門市國有建設用地使用權立體分層設權暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）的主要內容、核心亮點與制度創新等。

發布會介紹，將於今年10月1日起開始施行的《暫行辦法》，包含總則、設立與供應、地籍調查與產權登記、開發利用與保護、附則等五個部分共22條，以規范國有建設用地使用權分層設權管理。

發布會現場。人民網 余乃鎏攝

其中，總則明確文件適用范圍、土地立體分層設權的定義和內涵、分層設權應遵循的原則以及強化規劃統籌引導﹔“設立與供應”明確規劃條件、分層設權方式、出讓年限和地價管理等﹔“地籍調查與產權登記”強調探索實行三維地籍調查、規范不動產登記、轉讓抵押出租等﹔“開發利用與保護”包括明確建設項目開發利用的常規要求、支持統籌設計和建設以及規范保障已設立的物權等。

值得關注的是，在規劃統籌引導方面，《暫行辦法》強化國土空間規劃對地表、地上、地下空間的統籌布局，明確垂直空間層次、開發高度深度、開發強度、互聯互通、公共服務配套等管控要求﹔針對分層設權項目，在規劃條件中增加垂直空間范圍、互聯互通等專項要求，出讓項目將立體管控內容納入土地有償使用合同，劃撥項目落實於建設項目用地預審與選址意見書，實現規劃管控要求向土地供應環節剛性傳導，從源頭防范空間功能沖突。

在土地供應管理方面，《暫行辦法》規定，地上、地下國有建設用地使用權供應方式、辦理程序與地表建設用地保持一致﹔符合劃撥目錄的可採取劃撥方式供應﹔商業等經營性項目應當通過招標、拍賣、挂牌方式公開出讓。同時，結合城市項目建設實際，明確原土地權利人開發自有用地地下空間、軌道交通配套不可分割經營性地下空間、宗地內外地上地下連廊等四類可協議出讓（租賃）的適用情形﹔分層設立使用權出讓年限嚴格執行國家土地用途最高年限規定，通過地上、地下、樓層修正實行立體差異化地價管理，規范土地出讓金計收。

而在地籍調查與不動產登記方面，《暫行辦法》要求創新推行三維地籍調查，搭建立體化、可視化三維地籍數據庫和管理系統，形成包含空間位置、坐標高程、面積、用途、權利狀況的三維地籍成果，作為土地供應、不動產登記、建設管理的法定依據﹔實行分層分類不動產登記，以劃撥決定書、土地出讓合同、三維地籍調查成果為依據劃分不動產登記單元，對地表、地上、地下建設用地使用權分別辦理登記﹔分層登記的不動產權証書附三維宗地圖，設置二維碼可查詢立體空間信息﹔將規劃條件、出讓合同約定的土地用途、豎向范圍、互聯互通義務在登記環節予以固化，地表、地上、地下建設用地使用權可依法轉讓、抵押、出租，相關權利行使不得突破原規劃管控要求，實現規劃管制延伸至產權全生命周期，推動立體空間資源轉化為可流轉的有效資產。

“通俗來講，土地立體分層設權就是打破傳統‘一宗土地一個平面權屬’的管理模式，把同一塊土地的地上、地表、地下不同豎向空間，按照規劃和高程范圍，獨立劃分、獨立設權、獨立管理，實現‘一地多層、分層設權、分層利用’。”廈門市自然資源和規劃局相關負責人介紹，《暫行辦法》主要有制度體系更加健全完善、管理維度實現迭代升級、土地利用模式更為靈活多元等三個核心亮點和制度創新。

一方面，新規立足城市空間高效集約利用發展需求，首次對國有建設用地地上、地表、地下分層確權、分層供地工作進行系統性、全鏈條制度梳理，並全面明確分層設權的適用場景、規劃管控准則、土地供應管理規范及不動產確權登記標准，補齊以往立體空間開發管理的制度短板，構建起覆蓋規劃、供地、開發、確權全流程的閉環管理制度體系，實現分層用地管理有規可依、有據可循。

另一方面，打破傳統土地二維平面管控的固有模式，突破平面用地管理的局限，將土地資源管理范圍從單一地表平面拓展至地上、地表、地下全域立體空間，標志著廈門市土地資源治理正式邁入精細化、立體化、現代化的三維空間治理新階段，大幅提升城市土地空間資源統籌管控能力，推動國土空間治理體系現代化建設提質增效。

此外，新規始終堅守公共利益優先、安全底線可控的核心原則，創新推行豎向分層差異化開發利用機制﹔充分挖掘城市地上架空空間、地下閑置空間的潛在資源價值，針對性破解長期以來立體開發項目落地審批難、權屬界定難、存量空間盤活難等堵點難點問題，為該市城市更新改造、TOD綜合開發、地下空間復合開發利用等重點工作提供堅實的制度支撐，有效激活存量土地資源潛能，助力城市空間集約高效、立體多元開發利用模式更靈活。

“核心就是補齊土地立體管理制度短板，把建設用地使用權從‘平面管理’拓展到‘立體管理’，並重點破解立體空間權屬邊界模糊、地上地下統籌規劃引導不足、破解三維空間資產盤活、立體項目建設協同與物權保護等四大現實痛點。”廈門市自然資源和規劃局黨組書記、局長盧少進介紹，近年來，該市TOD綜合體、地下商業、地下交通、上蓋物業、地上地下連廊等立體開發項目日益普遍，“城市發展對地上、地表、地下統籌利用的需求越來越迫切”，廈門亟需向空中、地下要發展空間，提升土地節約集約利用水平，提高城市綜合承載能力，而探索國有建設用地立體分層設權，有利於提高城市的承載能力、土地要素配置和綜合利用效率。

“探索國有建設用地立體分層設權是統籌推進城市地上、地表、地下空間合理開發利用，深化土地要素市場化配置改革的重要舉措，是自然資源資產價值實現的重要改革任務，已列入廈門市2026年首批營商環境提升重點任務清單。”盧少進表示，接下來，將抓好《暫行辦法》落實實施，包括強化政策宣傳解讀，做好政策答疑，提升社會知曉度﹔推進三維地籍技術落地，完善三維宗地圖編制、審查及登記辦理流程﹔聚焦TOD開發、城市更新、地下空間開發等重點項目，選取典型項目開展試點實踐，及時總結實施過程中的實操問題、動態優化配套操作細則﹔加強部門協同聯動，持續釋放立體空間開發制度紅利，服務城市高質量發展。