把脉特色小镇“钱”景:花钱也要门路 花钱的事谁来管?

2017年04月06日15:26  来源:中国经济网——《经济》杂志
 
原标题:把脉特色小镇“钱”景:花钱也要门路 花钱的事谁来管?

  住建部数据显示,自公布第一批名单以来,127个特色小镇新增企业就业人口10万人,平均每个小镇新增工作岗位近800个,农民人均纯收入比全国平均水平高1/3,带动产业和农村发展效果明显。《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出,到2020年,要培育1000个左右的特色小镇。如此大规模的小镇建设必将发挥更大的带动作用。但是在这之前,我们首先要解决好钱怎么来、怎么花的问题。

  《经济》记者来到国家发改委国际合作中心时,区域所常务副所长、中国人民大学公共政策研究院美景特色小镇促进中心主任胡乔叶正在写近期的调研报告,她和项目团队的其他两名同事都感冒了。从3月3日起的短短20天里,在所长景朝阳的带领下,项目团队一行分别对广安、重庆、杭州、湖州、嘉兴、宿迁、松原、合肥等地的特色小镇进行了密集调研,紧凑的行程和南北方巨大的气温差,让他们体力不支。但是他们还不能休息,第二天还要动身赶往四川雁门镇做第三次考察,为该地的顶层设计做更全面的调研。

  自去年7月国家提出到2020年培育1000个特色小镇后,特色小镇建设便如火如荼地开展起来。据《经济》记者初步统计,目前已有24个省(直辖市、自治区)出台了特色小镇建设指导意见,其中20个省(直辖市、自治区)明确了具体建设数量,总量达到1700多个,且均要求在2020年前创建完成。赛迪研究院赛迪顾问股份有限公司上海分公司副总经理常春告诉记者,实际上,2016年特色小镇的数量就已经达到了1000个,2017年预计将会增长到5000个,短期内或将突破1万个。

  这么大规模的建设,必然会激起资本市场的巨浪。

  以特色吸引投资

  作为经济大省,浙江是国内特色小镇的发源地,也是各地小镇调研学习的对象。全国人大常委会委员、民建中央副主席辜胜阻就曾告诉记者,要建设特色小镇,先要去浙江看看。在资金要求上,浙江自然也走在前列。2015年10月,浙江出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》,提出特色小镇原则上3年内要完成固定资产投资50亿元左右(不含住宅和商业综合项目)。随后,河北出台《关于建设特色小镇的指导意见》,要求3年内要完成固定资产投资20亿元以上。2016年10月天津发布《特色小镇规划建设指导意见》,提出到2020年特色小镇固定资产投资完成50亿元以上,信息经济、金融、旅游和历史传统产业的特色小镇总投资可放宽到不低于30亿元。

  “文化创意、体育类的投资会低一些,智能制造、电子信息等行业小镇会高一些,目前有具体投资规定的地方比较少,都还在探索。”常春认为,30亿元可以作为一个参考值,南方地区市场化更为灵活,投资需求会大一些,北方则相对小一些。按照这个参考值计算,保守地估计,到2020年我国特色小镇投资市场规模将达到5.1万亿元。

  然而,这5.1万亿元并不是平分给每个小镇的。资本是趋利的,如何吸引更多的投资,是当下特色小镇建设中需要攻克的一个难题。

  走了这么多小镇,胡乔叶最大的感受就是特色不明显,不吸引人。“中国不缺钱,缺的是好的项目。”在她看来,只有把人流吸引过去,投资商才会争相投资,而其中最关键的就是要有特色。

  2015年,北京博雅方略集团创始人窦文章在山西考察了十几个小镇,最终将目标锁定在晋城市泽州县的大阳古镇,并于10月与当地政府签约筹建。

  窦文章告诉记者,大阳古镇吸引他的主要有两点:一是古建筑保存较为完整,小镇规模适中,自成体系;二是历史悠久,是赵飞燕的故里,有文化传承,还曾因手工制针业发达,被誉为“九州针都”。根据这两点,北大博雅方略开始投资动工,预计今年10月份试运营。

  “这个项目不会像其他项目那样,封闭建设几年后再开放,我们会建设好一部分就开放一部分。”窦文章认为,投资需要慢慢来,不能一下子全砸进去,很多东西都需要慢慢成型。

  “2010年我在北京发现,北京老百姓一到周末真的是无处可去,他们认为在郊县围着吃个烤玉米就是度假体验。”乌镇景区、北京古北水镇景区总规划师、设计师陈向宏在3月18日首届中国旅游投资领袖峰会上表示,古北水镇能够如此受欢迎,并不是他们做的有多好,而是市场太需要这个产品了。背靠中国最美、最险的司马台长城,坐拥鸳鸯湖水库,便古北水镇成为京郊罕见的山水城结合的自然古村落。古北水镇以“长城+水镇”为卖点,全面引进乌镇管理模式,实现了古镇旅游业中“类乌镇”商业模式的首次异地复制。据了解,2015年,古北水镇接待游客量超过160万人次,旅游综合收入近5亿元;预计进入成熟运营期后,每年将接待游客400 万人次,旅游综合年收入达到 10 亿元。

  “我们现在处在一个转型期,要从对旅游产品接触认知的满足感,转化为个性化生活文化体验精神的满足感。以前是人随景走,现在是景随人心。”陈向宏认为,最难的是要把这个地方的精神气质找出来,塑造一种说不明道不清的无形体验,“这是最难的效果。”

  胡乔叶和她的团队正在寻求这样的效果。在四川雁门镇调研时,他们就特别注重挖掘当地的特色。“把雁门镇北部山区向后延伸,能够通到九寨沟,完全可以作为九寨沟游客的停留地。打好生态这张牌,就可以把人流吸引过来。”此外,考虑到雁门镇还盛产药材,他们正在筹备打造高分子中草药研发基地,让其成为雁门的另一大特色。

  “千企”拉动“千镇”

  “去年12月,国家发改委、国开行、光大银行、中国企业联合会、中国企业家协会、中国城镇化促进会等六部门联合下发了《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小镇建设的通知》,强调发挥市场的导向作用,鼓励社会组织和资本有效参与到特色小镇建设中来。”中国国际经济交流中心常务副理事长、中共中央政策研究室原副主任郑新立告诉记者,特色小镇建设,应该用“千企”来拉动“千镇”。

  从实践经验来看,企业主导建设确实可以在一定程度上减轻地方政府的融资压力,加快小镇的创建步伐。记者之前调研过的江苏盐城市新丰镇,是一个典型的政府主导的特色小镇,镇长仇飞告诉记者,开始建设时资金捉襟见肘,运转十分困难,从挨家挨户筹资到抵押贷款,从PPP模式到发放私募债,他每一条路都试过了。“一有资金就抓紧建设,好在项目本身可操作性强,很快就形成了一定规模,之后才引起了国有银行和社会资本的关注。”相比之下,乌镇、云栖等以企业为主导的小镇,由于企业本身并不差钱,融资之路也相对顺畅很多。

  但是,随着企业特别是大批地产商的广泛参与,泛地产化成为各方热议的新话题。在刚刚闭幕的两会上,全国政协委员黄其森就表示,小镇建设不能是纯房地产开发。全国政协委员张连起也表示,目前很多地方发展特色小镇依旧大规模地开发房地产,这是不正确的。

  但从实际情况来讲,禁止地产商进入特色小镇也是不现实的。常春告诉记者,特色小镇的前期建设投入较高,如体育小镇,基础设施、场地建设、配套设施的投资规模都很大。能做这个事情的无非三种企业,体育公司、地产公司、投资公司。体育公司方面,国内领军品牌安踏2016年全年营收为133.46亿元,李宁为80.15亿元,而据记者了解,崇礼太舞滑雪小镇的总投资就超过了200亿元,二者的差距显而易见。而且小镇建设周期较长,就算勉强进行投资,后期公司的盈利压力也会很大。相比较而言,地产商的优势就很明显,2016年恒大销售额高达3733.7亿元,万达为2549.8亿元,华夏幸福1203亿元,个个资金充足。投资公司方面,目前比较流行的是采用PPP模式与政府合作,但地产商参与的比例也比较高。

  “现在中国比较有钱的群体主要有两大类,一是新经济、互联网行业,二是地产商。”在国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令看来,中小地产商将是下一步特色小镇建设的投资主体。“特色小镇的发展面临着大量的基础设施建设,在这方面中小地产商比较专业,最关键的是还有一定的资源,对他们自身的转型也很有用。”他建议,在特色小镇建设上,地产商可以做产业地产的开发,例如文化、旅游地产等,也可以作为运营商参与到小镇的管理中来。

  在窦文章看来,泛地产化并没有对错之分,有特色就好,因地制宜。“像大阳古镇就不可能做大规模的房地产开发,因为其本身就有很多建筑,我们只需要把服务设施建设好就可以了。”

  碧桂园集团助理总裁、产城发展事业部总经理向俊波也表示,现在圈地的时代已经过去了,大规模造城的时代也已经过去了,还是要实实在在做产业。

  “地方政府可以给地产商设置一些限制,比如适当减少住宅比例等。”常春建议道。全国人大代表罗祖亮也表示,特色小镇的建设资金可以企业为主体,政府提供政策供给、规划引导、审批服务等方面的支持,最大限度地优化融资环境,提高企业的积极性;建立事前、事中、事后的监测评估制度,对于打着特色小镇的名义不合理占用土地甚至浪费土地资源,,应依法依规予以惩处。

  金融支持在路上

  窦文章是很愿意与地方政府共同开发特色小镇的,虽然财政支持力度不大,且多集中在土地、税收、贷款贴息和授信等优惠政策上,但是与政府合作却能让他获得更多金融支持的机会。他告诉记者,如果没有政府的参股和介入,只有企业来开发,政策性银行是不会给予金融支持的。

  对此,国家开发银行国开金融有限责任公司副总裁左坤在特色小镇合作开放大会上表示,银行贷款首先要考虑安全性,银行的钱是储户的,要对储户负责。过去十几年,中国城镇化基本都是政府主导的,政府有信用,银行敢给钱。但是现在很多特色小镇的建设主体是企业,从政府信用换到企业信用,对银行和金融机构来讲,风险增大了很多,也尤为谨慎。

  也正因如此,银行和金融机构多是选择与相关部委联合出台金融支持政策。自去年下半年以来,农发行和国开行联合住建部、发改委密集出台了多项金融支持政策。例如,住建部与农发行《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》,住建部与国开行《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》,以及国家发改委与国开行《关于开发性金融支持特色小(城)镇建设促进脱贫攻坚的意见》等。采访中,住建部相关负责人告诉记者,目前住建部还在与其他银行进行金融扶持协调。国开行也表示,总行已要求各地分行主动与地方发改、住建部门接触,开展金融支持。

  但记者也了解到,目前这些政策仍然只停留在宏观层面,具体细则、扶持额度还尚未确定。农发行相关负责人告诉记者,申报流程和要求需要由住建部来确定,而住建部则明确回复不再制定细则和流程,由地方住建部门与各地分行根据实际情况来审核评定。

  对此,记者仍有一些担心,此前国开行也曾与住建部达成协议,承诺在“十二五”的后3年内,提供不低于800亿元的投融资额度支持中国智慧城市建设,并且制定了具体的申报流程,但是3年过后,《经济》记者跟踪调查时发现,只有少数试点城市申请到了智慧城市的专项贷款。一位该领域的专家告诉记者,国开行所提供的800亿元贷款属于低息贷款,低息也意味着更高的门槛和更严格的审查过程,对项目情况、地方政府财政收入、偿还能力等条目的要求较高,多数试点镇无法达标,只能转而寻求其他的融资方式。

  如何不让特色小镇重走智慧城市的老路,继续健康发展下去,是摆在建设者和金融机构面前的又一道难题。这两者必须无缝对接,让钱去该去的地方,去更好的地方。

  没钱怎么办?——筹!

  有了钱呢?——花!

  受访者的笑声打破了采访时的安静,关于特色小镇资金的话题逐渐变得明朗起来。没钱筹钱、有钱花钱的道理谁都懂,话糙理不糙的调侃既朴实又现实,钱到底该怎么花算落到实处?怎么花才算开源节流?怎么花才能让小镇人民幸福快乐,让投资者获利丰厚,让质疑者心服口服?对于建设者们来说,这都是问题。

  花钱也要门路

  特色小镇发展自2016年热度暴增后就一直处于“尴尬期”。之所以说尴尬,一方面,很多小镇基础薄弱,建设特色小镇需要筹钱;另一方面,对于已有基础的小镇来说,尴尬的是如何花钱才能走对路。

  中国科技市场协会PPP产业指导委员会常务会长兼秘书长单光暄在接受《经济》记者采访时表示,无论是国家支持还是社会资本投资,都必须考虑回本,这也是检验钱是否花在刀刃上的标准。“花钱的最终目的是要回本,要赚钱。”

  事实上,记者在采访过程中很难看到任何有关资金分配的明细数据,更多的是较为复杂的顶层设计。记者发现,单从顶层设计来看,很多仅是由出资主体规划,项目规划用钱也是单纯以短期盈利为目的。单光暄对记者表示,顶层设计的不完善会直接影响资金效率。“我调研过很多特色小镇,发现有些刚开始资金很充足的小镇会逐渐把一手好牌打烂。很多特色小镇在建设初期就意识模糊,投资的产业并不是当地特有产业,盲目跟风现象严重。”单光暄认为,特色小镇在建设初期一定要根据产业情况来做基础设施布局,并不是一味地圈地,搞房地产建设,搞不适合自己的产业配置。如此,投入的资金根本形不成持续稳定的现金流,没有资金回流,投入就会越陷越深,最终导致失败。

  但是建设也需要一定的周期,要回本,但又不能急于回本。单光暄告诉记者,他调研过的一个以生态养老为主的特色小镇,资金筹集得很顺利,但在后期建设上却出现了本末倒置的现象。“由于建设主体为当地房地产开发商,特别急于回本,首先花重金修建了大型宾馆,又修建了主体花园,然后引入多家医养企业入驻。但是在治理空气和水源问题上却投入很少,最终看到的结果就是配套设施很完善,但空气质量很差劲。”他认为,这样的特色小镇坚持不了多久。

  湖北特安居绿色建筑科技有限公司总建筑师王丹在接受《经济》记者采访时也表示,策划对于小镇的投融资既是敲门砖,又是催化剂。目前各省、市对于特色小镇建设投资比重划分并不明确,很多地区采取填补式思路,融到资后先填这个坑,再融到资后再填别一个坑,这样的做法花钱很多,但效果却不理想。

  泛华集团董事长杨天举也在接受《经济》记者采访时表示,有钱花不好是因为产业方向选择有问题,项目在孵化过程中可操作性不强,要想解决问题,就要从策划入手,在足够了解国家政策的基础上制订完善可行的策划方案。

  另外,杨天举还提出了“金融创新”这个概念。他认为特色小镇的资金一旦到位就要进行金融创新,要学会把既得的钱变成更多的钱。但在这个过程中,需要严格的流程管理。

  读道文旅集团创始人盛永利结合多年的文旅小镇规划经验,对本刊记者总结道,“特色小镇”的政策一直在更新变化,是个十分难得的市长和市场都重视的项目,但无论是政府主导型特色小镇还是企业主导型特色小镇,在做顶层规划时都应该先把重点放在“IP”挖掘上,得“IP”者得天下。后期投入建设时,应该和当地居民需要结合,创建双赢模式,实现居游共享。国家发改委国际合作中心专家胡乔叶也表示,特色小镇建设的重点在民,先让利于民,后与民共建,小镇才能迅速成长起来。

  记者在采访过程中发现,大多数特色小镇的建设主体单位对钱怎么花没有明确思路,从受访对象口中听到最多的回答就是无法确定,对于建设中各产业投入和比重的有关问题,他们只能讲出目前的投融资情况,对于未来的花销问题,他们无法给出明确的回答。难道花钱不应该提前规划么?那这些小镇,目前况状如何?为此记者采访了6个不同类型的特色小镇。

  不同小镇 花法不同

  我国地域辽阔,各地区形态迥异,文化多样。不同地区的特色小镇除了建设内容不同外,进度和投融资、建设情况也各不相同。位于内蒙古通辽市的舍伯吐特色小镇是住建部等3部委公布的第一批国家级特色小镇之一,总计划投资42.67亿元,其中基础设施建设占三分之二,包括S304线保康至舍伯吐段一级公路建设项目计划总投资27亿元,生活垃圾无害化处理建设项目计划总投资3000万元,污水处理厂建设项目计划总投资4600万元,镇区绿地广场建设项目计划总投资2000万元,镇区道路升级改造建设项目计划总投资9080万元,其中,投资8600万元启动实施镇区8公里街路改造和硬化工程,投资480万元实施24万平方米雨污管网以及16万平方米绿化工程。同时该镇计划投资以民族特色为主的养殖产业、冷藏运输产业和具有民族风情的房地产共8亿元,以高科技电子商务为主的投资6000万元,另外计划投资5.2亿元为当地居民建设公园和教育、医疗项目工程。

  “中国历史文化名镇”山西大阳古镇原始风貌保存完好,但是当地居民日常用水仍靠水井,地下污水处理系统不健全等问题使小镇的生活水平不高,发展进程缓慢。北京大学博雅方略旅游景观规划设计院董事长窦文章告诉记者,基于小镇现状,他们会把前期资金重点花在地下管网、河道整治等基础设施建设上,随后进行后续景观美化、服务设施和产品打造,做到让利于民,与民共利。据了解,目前北大博雅方略已在基础设施建设方面投入了8000多万元,预计5年投资5亿元,用5-8年的时间建成5A级景区。

  舍伯吐特色小镇和大阳古镇的顶层设计资金规划大部分投入到修缮道路、治理环境和提高生活质量等方面的基础设施建设上,虽然对突出产业的投资所占比例不高,但记者将之与其他小镇的投资情况作对比,发现他们对目前自身条件的评判很客观,所以把资金投入到改善环境等重点项目上,也是一种可持续发展的表现。位于重庆合川的航空小镇负责人戴维在接受《经济》记者采访时表示,目前航空小镇预计投资最少500亿元,分批投入,分期建设。他告诉记者,涉及航空航天智慧小镇的衍生产业有200多个行业,能想到的行业均要投资,所以投入比例难于回答。但是可以确定的是,修建机场的投资比重最大,其次是房地产。

  圈地搞房产是打造特色小镇的一大误区,航空小镇的顶层设计中资金大量投入到房地产中虽能带来一定的经济收益,但从基本条件来看,这并不是特色小镇建设的初衷,也不能可持续地发展。

  以产业为重点投资的小镇比比皆是,例如瓷器小镇、茶叶小镇等,“麻纺小镇”江西分宜县县委书记李逸翔告诉《经济》记者,“麻纺小镇”固定资产投资在30亿元以上,第一年投资将完成5亿元,前期规划面积2.94平方公里,集产、城、人、文于一体,重金打造和麻纺产业发展相关的综合配套服务设施。记者认为,以产业为重点投资对象的小镇一定要结合自身的基础优势,也就是要在一定的基础上发展才会有更大的利润空间。而花大量的钱去打造一个“人生地不熟”的产业,就从目前调查来看,这样成功的案例寥寥无几。

  对于已有一定产业基础并且资金回流很顺畅的地区来讲,配套设施的建设将会是接下来重点投资的领域。位于江苏泰州的东方医药小镇内含产城协同区、医药综合研发中心、商务会展区、休闲配套区和中草药主题休闲带五个领域,项目负责人告诉记者,东方医药小镇在原有“中国医药城”的基础上建立,2007年开始规划医药研发和交易地区。从2008年起,这里总投资额已达上百亿元,餐饮、酒店等第三产业的比重逐渐扩大。他透露,2017年还将继续投入2亿元用于建设基础设施,例如街心公园和一些公共娱乐场所等。

  对于很多原本就是旅游景区的地区来讲,要想打造成为特色小镇,投资重点应当是对“IP”的投入。官山镇地处“中国水都”湖北省丹江口市西南端,在道教圣地武当山的西南麓,道教文化十分浓郁。这里要打造以“道”为基础的特色小镇,条件十分优越。项目负责人向本刊记者介绍,该镇处于前期规划过程中,由政府和社会资本成立SPV公司进行投融资,预计到2020年总投资要达到35亿元,主要用于建设吕家河民歌村、新楼庄太极文化创意园和田畈村泰山观清修康养园3个项目的基础设施。各项目建成后年实现利税总额将达70594.12万元,投资回收期为8-9年。在官山镇的建设中,道教元素必不可少,可以说越极致越容易吸引人,所以官山镇加大对以 “道”为主题的衍生业态的投入是很有必要的。

  花钱的事谁来管

  融到资,开始花,谁在监管钱是否花到了正点儿上?记者对此展开了调查。

  泰州东方医药城项目负责人告诉《经济》记者,在花钱问题上,各方面都十分严格,首先政府会派专门的部门定期审核,在建设中的每一次资金流动,都会上报政府备案或审批。

  航空小镇负责人戴维表示,各种特色小镇的开发建设几乎都是各级政府的主要领导层主导,有的是财政部门,有的是发改委,但通常是由银行作为托管来管理资金。王丹告诉记者,在资金问题上,无论是政府还是负责建设的投资方,都会严格把关,谁花钱,怎么花,谁来监督,这都是他们要认真考虑的事情。另外他提到,这样严格的把关是把双刃剑,从镇到地级市,再到省住建厅和发改委,审批过程十分缓慢,“钱不管不行,但效率太低也不行。”他说。

  单光暄则认为钱的投资管理不能只听从出资方一方的意见,他提出,最好的花钱方式就是集体监督,即把钱交给SPV公司进行合理讨论,等政府、社会资本、专家团队一致认同后由SPV公司进行运作,并定期向各方汇报。

  据《经济》记者了解,国家发改委稽察办通过在线调度和现场考察,对已通过审核的特色小镇进行业务监督。而杭州市发改委产业处工作人员接受记者采访时则表示,浙江省特色小镇建设采用的是市场创建的模式,发改委只在产业导向和前期申报、顶层规划方面有所涉及,所以在资金监管上就全靠市场为主,发改委不直接监管资金动向。但浙江省有规定,凡特色小镇建设能如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%或60%给予配套奖励,对3年内未达到规划目标任务的,加倍倒扣省奖励的用地指标。浙江省通过制定小镇建设成果的奖惩制度,实现了对钱的花销的间接管理。

  在建设特色小镇的大本营里,各路专家各自为营,投资者们窥间伺隙,政府部门踌躇满志。但建设始终离不开钱,钱的使用要有意义,更要有所成就。花钱的门道很多,利用好它才是当今特色小镇建设的关键。

  对投资热需做冷思考

  现阶段的中国特色小镇建设用“千树万树梨花开”来形容一点都不为过。“全世界有50万个所谓的镇,发达国家60%的小镇是有特色的,我们15%都不足。欧洲有巧克力小镇、报纸小镇、图书馆小镇,哪个特色小镇需要投资50亿元?我们动辄20亿元,某省要投资1000亿元建200个特色小镇,这是科学合理的发展方式吗?”南京大学城市科学研究院院长张鸿雁的话说出了记者心中的担忧。

  建设特色小镇的想法是好的,但是怎么让好的想法落地,是规划者和建设者需要认真思考的。在“宽进严定”的建设模式下,特色小镇如何找准自己的定位,突出自身特点,因地制宜地发展产业,保证在“大鱼”被捞走后,“小鱼”还可以健康发展。投资者和决策者们们还需三思后行,谨慎对待。

(责编:陈蓝燕、张子剑)

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