自由贸易试验区与国家治理现代化的空间路径

编者按：2020年，福建自贸试验区建设进入第五个年头，福建省委党校福建自贸试验区研究院也迎来成立五周年的日子。如何以更高标准、更宽视野、更大力度，把自贸试验区进一步打造成为改革创新的试验田和开放合作的新高地？人民网福建频道推出福建省委党校福建自贸试验区研究院五周年系列笔谈。

空间是国家治理的基本要素，对空间的改造和利用是国家治理现代化的重要内容。对于中国这样一个空间尺度大、内部多样化、外部联系广的国家来说，如何更有效地规划空间、利用空间，通过局部空间的不均衡发展实现整体空间的均衡发展，是国家治理现代化的应有议题。

改革开放以来，国家治理中的空间意识越来越明确。从中央到地方各级政府更加自觉地、有目的地对地理空间、行政空间等既有的管理单元进行大规模、多方式的改造利用，通过设立经济特区、经济开发区、高新技术产业园区、保税区、新区以及沿海、沿边城市等改革开放举措，选择特定的空间区域，利用其空间区位优势，赋予专门的功能定位，以适应社会经济发展的需要，发挥带动地区、全国乃至更大区域发展的作用。建设自由贸易试验区是中国推进新时代改革开放的一项战略举措。自由贸易试验区承载着中国进一步以开放促改革、促发展的使命，站在改革开放的最前沿，被赋予了展现中国全方面开放态度的窗口、制度创新试验田、改革开放新高地的明确功能。

2007年，“实施自由贸区战略”写入中共十七大报告。2012年，中共十八报告更加明确地提出，要全面提高开放型经济水平，“加快实施自由贸易区战略”。2013年十八届三中全会提出要以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。2014年12月，习近平总书记在十八届政治局第19次集体学习时指出，加快实施自由贸易区战略，是适应经济全球化新趋势的客观要求，是全面深化改革、构建开放型经济新体制的必然选择，也是我国积极运筹对外关系、实现对外战略目标的重要手段。要发挥自由贸易区对贸易投资的促进作用，作为我国参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力重要平台的作用。2017年，中共十九大报告进一步提出，推动形成全面开放新格局，“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。”

在国家的大力推动和规划实施下，2013年，首个自由贸易试验区在上海挂牌设立。经过六年五批次的发展，全国范围自由贸易试验区已经达到18个，涉及上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南、山东、江苏、河北、云南、广西、黑龙江等省（直辖）市自治区，实现沿海省份全覆盖。

从空间特征上，我国的自由贸易试验区建设有四个鲜明特点：

首先，绝大多数自由贸易试验区设立在经济发达、交通便利的都市区或者城市带上，由此与中国快速的城市化进程紧密连接在一起，形成相互支撑。比如上海、天津、重庆自由贸易试验区依托三个直辖城市，广东自由贸易试验区涉及广州、深圳、珠海三个沿海城市，其中两个还是经济特区，辽宁自由贸易试验区涉及大连、沈阳、营口三个城市，河南自由贸易试验区涉及郑州、开封、洛阳三个城市。

其次，这些自由贸易试验区依托的省区市，具有较强的经济实力和发展潜力。自由贸易试验区既能获得所处省份的有力支持，也能在本省起到带动辐射作用。在18个自由贸易试验区中，除天津、黑龙江、海南外，其他所处省区市2019年的GDP总量在全国均排在前二十位，并且占据了全部前十位。

第三，这些自由贸易试验区分布在沿海、沿边、沿江或者交通枢纽地带，是“一带一路”经济带上的关键节点、全面开放新格局的重要板块、实现中国与世界双向开放的主要接口，有利于资源流动聚集，具有较强的对内对外双向辐射功能。

第四，自由贸易试验区的空间尺度具有鲜明的规划性。除海南岛以全岛的形式成为自由贸易试验区外，其他17个自由贸易试验区都是在现有行政区域中划片组建的，地理幅度具有明确的限制，基本上都在119平方公里左右。在这17个自由贸易试验区中，除了上海自由贸易试验区是有7个片区组成外，其他16个都由3个片区组成。

由于自由贸易试验区实现了功能定位与空间定位相结合、对内辐射与对外辐射相结合，因此，也具有了“经济增长极”与“制度创新极”的双重属性。

相比之前依托城市或地区（如珠三角、长三角）形成的“增长极”，自由贸易试验区具有分布范围广、辐射范围大、资源聚集力强、功能定位明确等突出特征，是新时代中国经济发展，以及区域经济发展的“增长极”，使中国的经济发展呈现出“多极支撑”，多元拉动的局面。有关数据显示，自由贸易试验区以2多万分之一的国土面积，吸引了全国1/10以上的外来投资。通过分布在沿边、沿海的自由贸易试验区，中国与周边区域的发展也有了明确的连接点，中国积极推动的“一带一路”倡议获得了有力的支撑点，中国的发展能够更通畅直接地拉动、辐射周边区域乃至更大区域。

作为“制度创新极”，自由贸易试验区承担着“以制度创新为核心任务，以可复制可推广为基本要求”的制度供给功能。由于每个自由贸易试验区拥有的资源禀赋、所处方位等不同，因此国家对它们的定位安排也不同，承担的“制度创新”功能各有侧重。由此也形成了制度创新的集群效应。比如，上海自由贸易试验区要建设成为开放度最高的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区。福建自由贸易试验区要建设成为深化两岸经济合作的示范区，建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地。湖北自由贸易试验区要立足中部、辐射全国、走向世界，努力成为中部有序承接产业转移示范区、战略性新兴产业和高技术产业集聚区、全面改革开放试验田和内陆对外开放新高地。河北自由贸易试验区要全面落实中央关于京津冀协同发展战略和高标准高质量建设雄安新区要求，着力建设国际商贸物流重要枢纽、新型工业化基地、全球创新高地和开放发展先行区，努力建成贸易投资自由便利、高端高新产业集聚、金融服务开放创新、政府治理包容审慎、区域发展高度协同的高标准高质量自由贸易园区。

尽管自由贸易试验区有各自的功能定位、制度创新重点领域，但是在我国现有的体制环境下，依然形成了制度创新竞争局面。自由贸易试验区通过制度创新，一方面来改善投资环境，提升在开放经济中的吸引力，推动自身的发展，另一方面来完成中央赋予的任务。2018年10月，习近平总书记在对自由贸易试验区建设作出的重要批示中强调，形成更多可复制可推广的制度创新成果，把自由贸易试验区建设成新时代改革开放的新高地。

资料显示，上海自由贸易试验区成立以来，推出了“负面清单”“准入前国民待遇”“自由贸易账户”“证照分离”等100多项制度创新。天津自由贸易试验区成立以来，累计实施了432项制度创新措施，向国务院和部际联席会议办公室总结上报了233项试点成果和创新实践案例，向全国复制推广了27项试点经验和实践案例，向全市和相关区域复制推广了328项经验案例。商务部在今年召开的辽宁等第三批自由贸易试验区设立三周年网上专题新闻发布会上公布，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等7个自由贸易试验区成立三年来，累计向全国复制推广了137项制度创新成果。辽宁自由贸易试验区中的沈阳片区，形成113项制度创新经验案例，其中2项全国复制推广，40项全省复制推广。

党的十九届四中全会做出《关于关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出建设更高水平开放型经济新体制，“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设”，自由贸易试验区建设成为国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，自由贸易试验区要参与、推动更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。在推动产业扩大开放、拓展对外贸易多元化、健全促进对外投资政策和服务体系、推动制度型开放以及完善涉外经贸法律和规则体系等许多方面，自由贸易试验区都要继续并充分发挥制度创新试验田作用。

在充分认识已经取得的成绩同时，要以国家治理体系和治理能力现代化作为参照系和衡量标准进一步分析自由贸易试验区发展中存在的不足，尤其是制度创新动力弱、领域窄、方式偏等问题。韩正副总理在2018年自由贸易试验区建设五周年座谈会上的讲话，对于检视自由贸易试验区的制度创新功能不足，非常具有启发意义。他说，自由贸易试验区是新一轮改革开放的排头兵，要重首创性，出新成果，见真功夫，而衡量成绩如何的标尺之一，就是看究竟取得了多少可复制可推广的制度创新成果。

自由贸易试验区是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地，要紧紧依靠制度创新激发市场活力；自由贸易试验区是“种苗圃”，不是“栽盆景”，要加快形成更多可复制可推广的制度创新成果；自由贸易试验区是“首创性”的探索，不是简单优化程序，要坚持大胆试、大胆闯、自主改，彰显改革开放试验田标杆示范带动引领作用。

（作者杨雪冬为中央党史和文献研究院研究员）