海南自由贸易港金融创新的法治引导

编者按：2020年，福建自贸试验区建设进入第五个年头，福建省委党校福建自贸试验区研究院也迎来成立五周年的日子。如何以更高标准、更宽视野、更大力度，把自贸试验区进一步打造成为改革创新的试验田和开放合作的新高地？人民网福建频道推出福建省委党校福建自贸试验区研究院五周年系列笔谈。

习近平总书记“4·13”讲话与中央“12 号文”都提出中央支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。在全球贸易保护主义抬头的大背景下，海南建设自由贸易港更加需要强调构建开放与包容的多边贸易体系，彰显中国对外开放的决心与勇气。党的十八届四中全会提出的“重大改革于法有据”不仅是我国经济社会改革法治化的重要标志，而且也为我国自由贸易港各项制度改革创新明确了基本的前提与路径。没有公开、透明，与国际接轨的法律制度，无法保障自由贸易港顺利运行；没有健全的“法制”，自贸港内“法治”将难以实现。

随着大国博弈竞争日趋白热化，金融业实力的强弱是衡量一个经济体是否具备竞争力的核心指标。金融是现代经济发展的核心要素，金融资源的供给能够为改革发展提供资金支持，金融创新能够助力海南自由贸易港的制度创新与经济转型发展的变革与崛起。所以，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，以习总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神为依据，围绕自由贸易港建设的实践需求，以法治思维推动金融创新，才能进一步助力海南自由贸易港崛起。

一、解放思想，完善海南自贸港金融创新发展的法治顶层设计

习近平总书记指出：“改革开放的过程就是思想解放的过程。没有思想大解放，就不会有改革的大突破。”1976年诺贝尔经济学奖获得者哈耶克在《通往奴役之路》一书中也说道：“观念的转变和人类意志的力量，塑造了今天的世界。” 海南自由贸易港金融创新不应仅囿于学习目前国内其他自由贸易试验区的先进经验，而更应放眼世界、学习最先进的金融创新与发展的经验，用良好的制度安排和规则设计，增强改革的系统性、协调性，使各项改革举措相互配合、相得益彰，提高改革整体效益。这样才能提高改革的可预期性、可操作性，实现海南自由贸易港金融创新与发展的弯道超越。

首先，修改《立法法》赋予自由贸易港金融创新更大的自主权。作为具有宪法性质的法律，《立法法》第八条规定，财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度以及基本经济制度只能由法律作出规定，非有特别授权，地方无权对第8条中所规定的事项进行修改。而随着《立法法》规定的备案审查制度的推行，包括特区立法权在内的地方立法权均不能逾越“法律红线”，突破《立法法》第八条的规定开展制度创新。这就使海南建设自由贸易港进行制度创新的立法需求与上位法立法限制相冲突，无法及时有效开展“先行先试”制度创新的缘由所在。

自2018年以来，为了推动自由贸易港建设，海南向中央上报30余项改革的调法调规举措，但得到全国人大常委会授权的调法调规屈指可数，严重影响海南自由贸易港建设的进程。若无法突破《立法法》第八条的限制，作为对标最高开放标准和对外开放高地的自由贸易港的建设就无法展现足够的创新优势。所以，自由贸易港金融创新的改革，需要积极寻求突破《立法法》第八条限制的可行路径，才能体现中央寄言海南“大胆试、大胆闯、自主改”的真正内涵。

其次，制定《海南自由贸易港法》形成海南金融创新的顶层设计。2019年3月15日，“启动海南自由贸易港立法调研起草工作”相关内容写入全国人大常委会工作报告，并获得大会表决批准。《海南自由贸易港法》的制定，自由贸易港金融改革与创新是立法的应有之义。为了发挥《海南自由贸易港法》在海南省金融创新中的作用，应当在《海南自由贸易港法》中明确规定整体性授权规则，从而为金融创新提供立法支撑。即在《海南自由贸易港法》中规定，除涉及国家主权、国家组织机构制度、特别自治制度、国家安全制度以外，全国人民代表大会整体授权海南省人民代表大会及其常务委员会可以根据自由贸易港改革发展的需要，突破现有的法律和行政法规的限制，单独制定地方性法规在自由贸易港范围内适用；对于突破现有法律和行政法规的海南地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后，在自由贸易港范围内实施。该项规定与《立法法》第八条的规则调整相呼应，从而为海南自由贸易港金融创新提供法律的空间。

此外，在《海南自由贸易港法》的投资自由、贸易自由、跨境资金流动自由、人员流动自由、交通运输自由、数据交流快捷等核心制度构建中均要为金融制度的创新预留空间，通过整体性的制度安排推动形成海南自由贸易港金融创新的完整顶层设计。

第二，完善规则，用法治规则引领海南自贸港金融创新的步伐

海南自由贸易港金融创新的法治设计主要应着力于以下几个方面：

（1）金融市场准入放宽。海南自由自贸港在金融市场准入上要走在全国的前列，放宽外资进入海南自由贸易港银行、证券、保险、信托、基金等行业的准入限制，逐步放宽资本项目的管制，实现资本项目的可兑换，在海南自由贸易港内取消金融市场准入的限制。

（2）融资汇兑自由。成熟的国际自由贸易港实行宽松、自由、开放的外汇制度，其核心本外币兑换自由、投融资兑换自由。海南自由贸易港必须要在法律授权的基础上创新现有的外汇体制机制，实现自由的购汇换汇以及资金进出自由与便利。海南应当修建金融交易的“高速公路”通过FT账户实现金融基础设施的互联互通。创新国际能源、航运、商品、产权、股权、碳排放权交易场所，建设海南国际离岸金融中心、国际航运交易所、保险交易中心、人民币外汇交易中心。

（3）资本项目兑换自由。一方面，鼓励海南自由贸易港内的企业积极采用人民币作为国际贸易的计价单位，支持非居民企业在海南设立外汇结算金融机构，提高人民在跨境金融结算中的支付比例。另一方面，实现人民币双向开放与构建人民币的双向资金池，放开各种内外资外汇基金产品投资额度限制；夯实人民币国际化金融基础设施建设，积极利用人工智能、大数据等手段搭建智能的人民币支付、结算、清算系统。此外，还要突出金融竞争中性原则，营造内外资、国企、民企公平竞争、一体保护的法治化营商环境。

（4）与其他国家（地区）金融中心城市、国际金融组织之间的金融合作自由。海南自由贸易港的金融创新要放眼未来、逐步拓展，加强与我国港澳台地区的金融合作，加强与其他国家金融中心城市之间的金融合作，还要不断深化与国际金融组织层面的金融合作。海南自由贸易港作为“一带一路”的重要支点，要深化与沿线国家金融中心城市的金融机构集聚，不断完善本币互换、结算清算、债券发行、风险分担等相应的便利制度，健全多边投融资体系、信用担保体系，推动建立亚洲债券交易平台。借助博鳌亚洲论坛的平台，加强全球金融合作，从金融稳定、金融服务角度对待单一金融市场，推动全球金融治理体系变革。在海南自由贸易港构建多层次的资本市场，而资本市场上要加强与国际证监会组织、世界银行、世界货币基金组织等的合作。

第三，强化监管，以法治手段防范风险并保障海南自贸港金融稳健发展

理论上讲，金融创新与金融监管应该相辅相成与相互配合。只有创新而缺乏监管制度的跟进与保障，往往会引发金融风险，危及金融与经济社会的整体稳定。例如，美国1999年通过《金融服务现代化法案》为金融创新松绑，但其金融监管法制的修改和监管体制的变革却没有及时有效跟进，这是公认的导致2007年美国“次贷危机”的核心因素之一。2010年美国经过多轮博弈之后才出台《华尔街改革与消费者保护法案》（亦称之为《多德·弗兰克法案》），进行亡羊补牢。

海南自由贸易港金融创新发展的同时，监管规则的跟进必须同步进行；保障金融创新实现经济繁荣的同时，海南自由贸易港必须完善监管立法，以法治思维有效履行属地金融监管职责，构建金融宏观审慎管理体系，建立金融监管协调机制，加强对重大风险的识别和系统性金融风险的防范，有效防控金融风险。让创新与监管相得益彰，在金融创新与监管制度构建与具体实践中走出具有中国特色的路径，为全国金融创新提供可供借鉴可复制可推广的经验。

（1）构建宏观审慎监管体系。首先必须明确海南自由贸易港宏观审慎监管主体，建议在海南自由贸易港单设金融监管局，其定位为法定机构，采用市场化的机构运作模式，既履行宏观审慎的监管职责，又负责金融领域的对外开放与招商引资。其次，构建宏观审慎监管的指标体系，运用大数据手段将其进行量化，随着海南自由贸易港建设进程，适时进行调整完善。

（2）构建微观审慎监管体系。首先，自由贸易港金融监管部门应对不同的金融创新业务制定单行条例，以完善监管要求。其中，在监管目标、离岸金融、跨境双向人民币资本池、跨境第三方支付等方面量化监管指标，事前防范与事中事后动态监管并重，重点构建一整套事前金融风险预警、事中危机应对和事后危机后处置的机制。引入国际通行的公共风险评估机制，对影响金融市场的风险逐级分类，精准设计监管架构。海南自由贸易港必须构建以信息风险提示与充分信息披露为核心的金融监管架构，着力保障金融市场上信息对称与平衡，充分保障所有的金融投资者与金融消费者享有足够公平的交易环境，避免出现由于信息不对称而导致的内幕交易行为，以此吸引全球金融资本投资海南。

此外，金融竞争在某种意义上就是金融人才的竞争。全面落实中央“12 号文”中“完善人才发展制度”，引导高端人才落户海南，投身海南自由贸易港金融创新的事业中来。高端金融人才的引进不仅要引入金融企业，更重要的是要创造条件在金融决策和监管机构引入高端人才，使得金融创新发展的顶层设计、监管能力能够与金融创新能力相匹配。

（作者常健为海南大学中国特色自由贸易港研究院常务副院长，教授、博导）