坚持和完善党对农村工作的全面领导制度

坚持和完善党对农村工作的全面领导是一项宏大的系统工程，不能一蹴而就，应在加强农村基层党组织建设、构建多元化乡村治理主体格局、 立足治理手段的技术化等方面付出长期努力。

紧紧围绕提升组织力 加强农村基层党组织建设

党的十九大报告指出，加强基层党组织建设“要以提升组织力为重点”。《乡村振兴战略规划 （2018-2022年）》 也强调，加强农村基层党组织建设需“提升组织力”。提升组织力不仅是当前农村基层党建的新任务，也是健全党对农村工作全面领导的重要措施。有学者认为，20世纪80年代的 “家庭联产承包责任制还家庭以生产功能”。 “使得农村社会走向‘原子化’和‘去组织化’”，“要实现乡村振兴发展和农村现代化”，必须有“一定的组织依托”，“现代农村建设需要再组织化”。目前，全国有3500万名农村党员、128万个农村基层党组织，这是推进乡村再组织化的坚实基础。提升组织力应采取以下两方面措施。

首先，壮大农村集体经济，着力提升基层党组织治理能力。实践经验表明，凡是 “空 壳村”，其党组织的作用很难发挥，而拥有一定集体经济实力的基层党组织，其作用就相对发挥得比较好。显然，提升农村党组织治理能力，要有一定的集体经济收入作为基础条件，当前应围绕乡村产业振兴，聚焦重点产业、 聚集资源要素，在结合新产业发展中强化创新引领，促进传统农业转型升级；同时大力发展富民特色产业，促进农民收入多元化，不断壮大农村集体经济。

具体措施包括: 一是探索拓宽农村集体经济的发展路径。基层党组织是农民走向市场 可凭借的组织资源，也是促进集体经济发展的政治保障。应以集体产权制度改革试点为突破口，通过深化改革壮大农村集体经济。比如，农村土地股份合作社、服务性合作社等是新的集体经济发展形式，可以引导龙头企业与小农户建立股权型、契约型利益联结机制，大力完善联农带农机制，推广 “农民入股、按股分红、保底收益”，“订单收购、 分红”以及“土地流转、社会保障、优先雇用”等联结方式。二是加快推进农村一二三产业融合发展以壮大集体经济。比如，搭建产业融合载体，建设乡村产业集聚区；跨界配置农业与工 业、信息、文旅等现代产业要素交叉重组、 渗透融合等。三是培育农村创新创业动能以壮大集体经济。比如，深入发掘“能工巧匠”“土专家”“田秀才” 在乡创业，支持在乡人员发展新产业，培育“生鲜电商＋冷链宅配”“互联网＋创新创业”“中央厨房＋食材冷链配送” 等新业态，探索平台经济、 智能生产与资源共享的新模式等。四是大力发展农产品加工业以壮大集体经济。比如，积极发展农产品初加工，围绕农产品精深加工，引导工商资本、 农业产业化龙头企业建立标准化原料基地，打造“粮食车间”“原料车间”“第一车间” 等。五是注重发展乡村特色产业以壮大集体经济。比如，推进特色资源规模开发，打造 “一省一业”“一县一业”“一镇一特”“一村一品”的发展格局；引导多样性、小众类特色手工、特色食品、特色种养等乡村产业发展，保护传统技艺，传承文化根脉等。六是积极发展乡村休闲旅游以壮大集体经济。比如，实施乡村旅游精品工程、休闲农业等项目，建设功能多样的农耕体验、乡村民宿、康养基地等。

其次，以政治功能为本，充分发挥党组织引领社会作用，把基层党组织建设成坚强战斗堡垒。一是围绕强化政治功能，加强制度建设以提升执行力。强化政治功能是农村基层党组织提升组织力的重点和方向。一方面，加强广大农村党员的思想教育，引导农村党员形成对党内制度根本价值的认同。只有广大农村党员真正认同制度，才能确保制度得以自觉、有效的执行。另一方面，大力加强基层党组织的制度建设，健全各项组织生活制度，提高组织生活质量。加强对党组织领导班子政治能力的检查和监督，构建农村基层党建责任制、监督制、问责制等配套机制，加强对执行力异化行为的惩罚力度，全面净化农村政治生态。二是坚持内培与外引人才并重，扩展党组织对农村社会各阶层的覆盖力。注重引进农民工、高校毕业生、 机关企事业单位优秀党员等外部人才到村任职，促进大学生村官制度与农村党建制度相融合；探索农民工流动人口党建模式，重点解决农民工在农村的治理组织、制度规则不完善问题；通过成立村民议事会、新乡贤组织等措施，完善有利于村庄整合的社会组织体系，增强新乡贤与乡村的情感维系，为增进村民福祉贡献力量等。三是注重理顺农村“两委”关系，削减行政事务，以提升基层党组织服务力。党的执政地位决定了农村基层党组织与村委会是领导与被领导的关系。在履行管党、治党责任的同时，农村基层党组织应注意解决定位偏差、服务力泛化问题，明确服务功能的边界及地位，探索农村小微权力清单制度，制衡和规范基层治理主体的权力行使等。

构建多元化乡村治理主体格局，夯实乡村有效治理基础

着力提高党在乡村治理中的能力和定力，探索基层党组织领导下自治、法治、德治相结合的实现路径，加快构建多元化治理主体，进一步优化乡村治理总体格局。

首先，构建多元化治理主体，形成更有效的乡村治理新秩序。乡村各类组织是乡村社会的骨架和脊梁。是乡村有效治理的主体。推进乡村治理现代化更加强调“多元并存”，“即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存；正规组织与非正规组织的发展并存；经济实体型组织与社团型组织的发展并存；单一功能组织与多功能性组织的发展并存”。由此，推进乡村治理现代化，要求充分发挥多元化村级组织的主体作用，加强党组织、经济组织、社会组织以及村民自治组织等多元主体的建设和培育，通过以党组织为核心、其他村级组织共同参与的方式，在明确各自角色定位基础上强化互补协作，形成共建共治共享的新局面。

其次，立足治理方式多样化，坚持统筹推进“三治融合”。乡村治理体系本身是一个综合性系统，应采取治理方式多样化路径。自治是乡村治理的重要特征，是乡村治理体系的核心内容，创新村民自治的有效形式，丰富基层民主协商的实现形式，发挥村民监督作用，让村民自己“说事、 议事、 主事”。深化村民自治实践，促进村民自治制度化、 规范化、程序化，充分依靠民智民力管理好乡村事务，提升乡村民主管理水平。法治是乡村治理的保障。应把乡村治理尤其是政府各项涉农工作纳入法治轨道，以法治方式统筹乡村各种力量、平衡乡村各种利益、调节乡村各类关系、规范乡村各类行为，发挥法律制度对乡村治理的规范和保障作用。德治是乡村治理的支撑。注重发挥好德治的作用，推进移风易俗，培育文明乡风，推动礼仪之邦、 优秀传统文化和法治社会建设相辅相成。坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，大力推动社会主义核心价值观在乡村治理中得到有效落实。总之，应坚持以党的领导统揽全局，切实以自治增活力、法治强保障、德治扬正气，促进自治、法治、德治相辅相成、相互促进、相得益彰。

再次，创新基层管理体制机制，推动社会管理与公共服务下沉。深化城乡居民同权同利制度体系，探索城乡居民自由流动的社会管理架构，逐步建立以居住地为主的公共服务供给制度。以稳定县乡村基本治理架构为前提，将服务农村社区的资源下沉到行政村。整合县乡行政审批与公共服务职责，加快乡镇政府职能转变与农村社区化管理改革，以 “统一承办、 集中管理”为目标，打造“一站式服务”“一门式办理”的综合便民服务平台。应通盘考虑城镇和乡村的发展，推进“七站八所”标准化、规范化建设，加强以乡镇政府驻地为中心的公共服务圈、 农民生活圈建设。

立足治理手段的技术化 加快乡村治理现代化步伐

应对科技快速发展带来的新挑战，加强技术治理是关键。从总体上看，强调技术化、精细化、系统化、标准化的社会治理原则正不断强化，关系式、日常化的传统治理手段逐渐转变为以指标化、信息化、大数据化为主要特征的技术治理手段，这也是乡村治理能力 现代化的内在要求。这就要求持续推动技术创新与模式创新，综合运用大数据、互联网等新技术手段，嫁接现代管理经验，加快推进乡村治理信息化，努力实现乡村治理精准化、公共服务高效化、政府决策科学化。

治理手段的技术化意味着将社会整合为数字记录系统，通过精确计算实现信息流动与 交换，将相对抽象的治理要求明确化、具体化，减少不确定性，从而推动有效治理。技术治理依靠的是信息化、大数据化，采取的措施是以信息化服务平台对接村民真实需求、以信息化手段助推农村居民自治、 以信息化思维带动乡村治理转型等。具体来说，乡村治理的信息化建设包括以下四个维度: 一是公共服务平台的信息化，通过信息化手段简化服务流程，提升公共服务质量。二是信息交互平台的网络化，通过网络平台畅通信息交互，实现信息共享。三是利用信息化手段促进公共参与，主要是利用公众号、APP、微信小程序等互联网工具来促进公众参与。四是借助大数据管道加强重点管控。随着人工智能、大数据等高技术手段在乡村治理领域的应用，乡村治理实现了信息及时传递、实时监控等。比如，一些地方利用“互联网＋党建”搭建党组织联系群众直通车，通过微平台发布微行动、 微实事，实现了群众需求与党员服务的精准对接，促进了党组织政治功能与服务功能的有机统一，基层党建得以同基层治理深度融合。又如，贵州省全面推进数字乡村建设，建立健全大数据辅助乡村治理的机制，推出了“贵州数字乡村建设监测平台”，主要包括村镇 生活垃圾收运板块、乡镇生活污水处理板块、传统村落建设管理与传统村落数字博物馆板块等；并同步开发手机客户端“贵州数字乡村APP”，打通了微信小程序、公众号等信息渠道。一个APP集建设乡村、治理乡村、游览乡村等功能于一体，实现一张图、集成式管理，有力推进了乡村治理现代化。

作者：赖扬恩 福建社会科学院社会学研究所副研究员

节选自《理论与评论》2020年第3期