西方学者眼中的中国自贸试验区发展——基于福建的观察

编者按：2020年，福建自贸试验区建设进入第五个年头，福建省委党校福建自贸试验区研究院也迎来成立五周年的日子。如何以更高标准、更宽视野、更大力度，把自贸试验区进一步打造成为改革创新的试验田和开放合作的新高地？人民网福建频道推出福建省委党校福建自贸试验区研究院五周年系列笔谈。

改革开放在今天的中国，是与40多年前改革初始时同样具有现实意义的方案，中国需要发展成为一个具备竞争力的创新型经济体，意味着在走向系统性经济区域化的道路上，建设一体化的国内市场，并在已纳入世界经济体系当中，实现与世界更为紧密联结的经济发展。

自2013年以来成立的自由贸易试验区，在上述总体规划当中起到突出作用，一方面是为了测试提升中国经济体制效能及创新力的新改革措施；另一方面，也是为了通过将自由贸易试验区内实施成功的改革政策逐渐从地方推广到全国，从而最大程度上实现中国国内市场的一体化。自贸区承担着吸引现代化产业及第三产业的任务，以此在更广泛的层面上加强中国高科技发展和整体创新能力。自贸区政策的另一个任务则将自贸区的影响力投射到附近区域内，并将其纳入经济整合范畴内。对于位于边境的自贸区来说，这一整合意味着建设包括邻近国家或地区的经济区域，自贸区政策因此也与“一带一路”紧密结合。

在这一背景下，福建自由贸易试验区肩负着推动与台湾地区经济融合的任务，吸引台商不仅在自贸区内、也存在于福建其它地区。这让福建自贸区作为研究对象有着更加深刻的意义：一方面自由贸易试验区政策在福建实施成效如何，以及我们从实施过程中能够了解到新时期中国政策过程的哪些特点：各个不同的政府层级之间如何合作，以确保与自贸区发展相关的各项措施得以落实？这个过程当中出现了哪些问题？政策实施的结果如何评估？另一方面，台商们如何看待自贸试验区政策，即他们是否被吸引。因此，我主要关注那些刚刚来到福建不久的台商们：他们来闽经商的决定是源于自贸区的政策倾斜优惠，还是受其它因素影响？台商与地方政府部门之间如何合作？他们在彼此身上发现哪些问题，又探索出哪些解决策略？台商们如何看待中国经济的未来，他们的看法对两岸间经济关系的未来又意味着什么？

2017年春季开始，我与福建省委党校福建自由贸易试验区研究院合作开展自贸试验区课题研究，于2018年和2019年在福建自贸试验区调研（福州、厦门及平潭三个自贸片区），在与片区管理委员会的干部访谈交流中，了解自贸区政策发展规划的相关情况。同时我也与许多台商进行了访谈，其中一些在自贸区进行了投资。课题研究目前尚未结束，还需要从学术角度持续观察福建自贸试验区，及其带来的两岸经济关系的新发展，因而以下研究成果总结具有阶段性。

福建三个自贸片区都在紧密加强对行政体制的优化，以便于新企业在福建落脚：企业注册及许可手续得到集中简化，原材料及货物进口限制部分放松，地方税务体系精简，也引入了一些允许台湾企业在大陆进行商务交易的财务措施，例如降低信用贷款条件。在过去五年内，无论是内资还是台企的投资都出现可见的增长，自贸区在多大程度促进了福建的整体经济发展，需要进一步研究。就目前观察，我对自贸试验区在吸引投资和企业方面的发展持积极的评价。

自贸区成功的一项重要指标是其对中国经济体制整体改革的贡献。地方政府尤其是片区管理委员会面临着巨大的压力，不仅要报告建设绩效，且要能得到上级政府认可，并获得自贸区以外地区推广实施的“创新”。在这一方面，依据相关公开资料来看，许多由自贸区提出的“创新”得到省及国务院向其它地区和全国复制推广实施。省级政府委托第三方机构对上文提到的“创新”进行评估。所有与自贸区相关的干部，从省级到片区一级，都知道自贸区的“创新”虽然取得一定绩效，但有待进一步加强。

在福建长期经营的台商们，尤其是活跃在传统产业的，认为福建自贸区利好在于，货物存放在自贸区可享推迟缴税，亦即在货物运离自贸区、而非抵达大陆时缴纳。许多人因此在自贸区成立了分公司或办事处。除此之外，对台商们而言，自贸区带来的变化是企业注册流程的行政效率通过引入多功能窗口得到了优化。他们认为福建自贸区的改革和创新有待进一步深化。

近年来刚刚落脚福建的台商们则对自贸区普遍评价积极，并认为自贸区可以为新兴企业提供进入大陆市场的跳板。在自贸区孵化基地注册的创业者们对各项优惠政策评价积极，但也认为改革重点不在于对新兴企业的资金扶持，新兴企业也不是出于这个原因选择福建作为进入大陆市场的跳板。青年台商选择福建进行创业，主要是因为在孵化基地阶段能够与他们的台湾同胞进行交流互助，得到较大帮助。他们建议相关部门承诺的创业资助要及时。从调研来看，自贸区创业孵化基地对台湾创业者的各项资金补助措施的交付确实存在一定问题。我认为这些问题几乎时无法避免的，因为上级的政策规定和指示需要进入到下级工作的实际操作流程中去才能有效的实施。

对福建自贸区各片区吸引台商以及国内外企业的成效的评价应该分开进行。例如，厦门片区由于其作为首批经济特区的历史优势，拥有有经验的行政管理干部，为新兴企业提供许多建议和有序的行政程序。而福州和平潭片区相对而言则还有较大的发展空间。我们在这里注意到，当地对基础建设（不仅仅是片区内）的投资巨大，以此提高当地的投资吸引力。省政府正尝试通过这一策略改善平潭在运输、物流、居住及社会基础建设方面的欠缺，以便长期吸引台商及其它企业投资。

福建自贸区下辖福州、尤其是平潭片区的另一问题，是对行政人员以及熟悉扶持企业运作的干部的聘用。我在与福州和平潭自贸片区调研中了解到，基础设施缺等硬件建设一直在进行，更大的困难是如何改善自贸试验区“软件”，即提高和改善行政人员和干部的服务能力和服务态度，这对一个地区的投资吸引力而言至关重要。

一个引人深思的引导问题存在于各管理层级在实施福建自贸区发展措施的协调过程中。由于条块体制的限制，跨层级的行政管理协调向来较为困难，也影响到自贸区改革政策的实施：许多改革建议必须先经过地方横向系统（块）和垂直系统（条）各方利益协调，这一协调过程正在不断改进。

总体而言，福建自由贸易试验区在过去五年取得了显著的成就，吸引了大量新兴企业并由此带来了新的资金；片区管理委员会工作压力巨大，但表现出相当的动力和能力；改革政策实施的成果主要体现在行政精简方面，许多这方面的政策得到上级政府的认可以及跨地区的推广。地方管理部门也努力提高从事自贸区相关工作干部的专业能力和服务态度。福建自贸区目前为止可见的存在的问题主要与体制有关：如何拓宽地方政府进行改革试验的空间。对许多观察者而言，在讨论福建自贸区时，是否要开展新一轮从中央向地方赋权，包括法律和立法权的改革，是值得探讨的问题。

至于与台湾的经济整合方面，虽然有台商企业到福建来，在自贸区也在省内其它地区投资，管理部门也努力为台湾同胞们改善当地经济和社会环境以鼓励他们到大陆投资，但这些努力的成效主要受到两个因素的限制：一方面，与一些较早开始专注于系统性吸引台商的省份，如广东、浙江和江苏相比，福建没有太多竞争优势；另一方面，目前两岸关系也使得双方经济交流更加困难，尽管对于许多台商来说，无论如何，他们都会选择在大陆发展。

福建自由贸易试验区的发展，如上文所述，属于中国推进改革开放整体性战略的一部分，对于行政管理“从点到面”改革经济体制的持续压力和吸引力，有助于提升国家治理能力、市场整合和区域化。从这一点上来说，平潭的投资也会取得相当成就，无论对台商资金的事实吸引有多成功。因为当下中国的改革政策着眼于加强国内经济，在可能的情况下通过整合区域（比如两岸间的经济）来实现，必要时也可以率先实现。这一政策尤其在平潭得到很好的体现，获得持续发展，并拥有其对台湾同胞而言的“第一家园”地位。福建省坚信，平潭终有一日会发展到对台商投资具有高吸引力的程度。

未来值得期待的是对自由贸易试验区政策更加彻底的学术研究，对全国范围内各个自贸区之间的相同和不同之处、制度问题、问题解决策略以及改革政策在自贸区外推广的成效应当进行系统性比较，这样才能评估中国市场整合的态势和成效。值得研究的还有各自贸区对“口岸经济区”建立的推动作用，不仅限于台湾海峡或粤港澳地区，还包括中国东北和西南地区。最后，也应当更加关注政策过程本身：垂直的各级政府和横向的行政部门之间的协调如何运作，如何能够优化这一过程以便达到更高效的政策实施？政策实施的成功和失败如何衡量？尤其在福建自由贸易试验区方面，未来应当更关注台商们的意见，以便更好地针对这一群体来调整自贸区政策，为台商们的问题提供更好的解决方案。

（作者舒耕德为德国图宾根大学教授）