堅持和完善黨對農村工作的全面領導制度

堅持和完善黨對農村工作的全面領導是一項宏大的系統工程，不能一蹴而就，應在加強農村基層黨組織建設、構建多元化鄉村治理主體格局、 立足治理手段的技術化等方面付出長期努力。

緊緊圍繞提升組織力 加強農村基層黨組織建設

黨的十九大報告指出，加強基層黨組織建設“要以提升組織力為重點”。《鄉村振興戰略規劃 （2018-2022年）》 也強調，加強農村基層黨組織建設需“提升組織力”。提升組織力不僅是當前農村基層黨建的新任務，也是健全黨對農村工作全面領導的重要措施。有學者認為，20世紀80年代的 “家庭聯產承包責任制還家庭以生產功能”。 “使得農村社會走向‘原子化’和‘去組織化’”，“要實現鄉村振興發展和農村現代化”，必須有“一定的組織依托”，“現代農村建設需要再組織化”。目前，全國有3500萬名農村黨員、128萬個農村基層黨組織，這是推進鄉村再組織化的堅實基礎。提升組織力應採取以下兩方面措施。

首先，壯大農村集體經濟，著力提升基層黨組織治理能力。實踐經驗表明，凡是 “空 殼村”，其黨組織的作用很難發揮，而擁有一定集體經濟實力的基層黨組織，其作用就相對發揮得比較好。顯然，提升農村黨組織治理能力，要有一定的集體經濟收入作為基礎條件，當前應圍繞鄉村產業振興，聚焦重點產業、 聚集資源要素，在結合新產業發展中強化創新引領，促進傳統農業轉型升級﹔同時大力發展富民特色產業，促進農民收入多元化，不斷壯大農村集體經濟。

具體措施包括: 一是探索拓寬農村集體經濟的發展路徑。基層黨組織是農民走向市場 可憑借的組織資源，也是促進集體經濟發展的政治保障。應以集體產權制度改革試點為突破口，通過深化改革壯大農村集體經濟。比如，農村土地股份合作社、服務性合作社等是新的集體經濟發展形式，可以引導龍頭企業與小農戶建立股權型、契約型利益聯結機制，大力完善聯農帶農機制，推廣 “農民入股、按股分紅、保底收益”，“訂單收購、 分紅”以及“土地流轉、社會保障、優先雇用”等聯結方式。二是加快推進農村一二三產業融合發展以壯大集體經濟。比如，搭建產業融合載體，建設鄉村產業集聚區﹔跨界配置農業與工 業、信息、文旅等現代產業要素交叉重組、 滲透融合等。三是培育農村創新創業動能以壯大集體經濟。比如，深入發掘“能工巧匠”“土專家”“田秀才” 在鄉創業，支持在鄉人員發展新產業，培育“生鮮電商＋冷鏈宅配”“互聯網＋創新創業”“中央廚房＋食材冷鏈配送” 等新業態，探索平台經濟、 智能生產與資源共享的新模式等。四是大力發展農產品加工業以壯大集體經濟。比如，積極發展農產品初加工，圍繞農產品精深加工，引導工商資本、 農業產業化龍頭企業建立標准化原料基地，打造“糧食車間”“原料車間”“第一車間” 等。五是注重發展鄉村特色產業以壯大集體經濟。比如，推進特色資源規模開發，打造 “一省一業”“一縣一業”“一鎮一特”“一村一品”的發展格局﹔引導多樣性、小眾類特色手工、特色食品、特色種養等鄉村產業發展，保護傳統技藝，傳承文化根脈等。六是積極發展鄉村休閑旅游以壯大集體經濟。比如，實施鄉村旅游精品工程、休閑農業等項目，建設功能多樣的農耕體驗、鄉村民宿、康養基地等。

其次，以政治功能為本，充分發揮黨組織引領社會作用，把基層黨組織建設成堅強戰斗堡壘。一是圍繞強化政治功能，加強制度建設以提升執行力。強化政治功能是農村基層黨組織提升組織力的重點和方向。一方面，加強廣大農村黨員的思想教育，引導農村黨員形成對黨內制度根本價值的認同。隻有廣大農村黨員真正認同制度，才能確保制度得以自覺、有效的執行。另一方面，大力加強基層黨組織的制度建設，健全各項組織生活制度，提高組織生活質量。加強對黨組織領導班子政治能力的檢查和監督，構建農村基層黨建責任制、監督制、問責制等配套機制，加強對執行力異化行為的懲罰力度，全面淨化農村政治生態。二是堅持內培與外引人才並重，擴展黨組織對農村社會各階層的覆蓋力。注重引進農民工、高校畢業生、 機關企事業單位優秀黨員等外部人才到村任職，促進大學生村官制度與農村黨建制度相融合﹔探索農民工流動人口黨建模式，重點解決農民工在農村的治理組織、制度規則不完善問題﹔通過成立村民議事會、新鄉賢組織等措施，完善有利於村庄整合的社會組織體系，增強新鄉賢與鄉村的情感維系，為增進村民福祉貢獻力量等。三是注重理順農村“兩委”關系，削減行政事務，以提升基層黨組織服務力。黨的執政地位決定了農村基層黨組織與村委會是領導與被領導的關系。在履行管黨、治黨責任的同時，農村基層黨組織應注意解決定位偏差、服務力泛化問題，明確服務功能的邊界及地位，探索農村小微權力清單制度，制衡和規范基層治理主體的權力行使等。

構建多元化鄉村治理主體格局，夯實鄉村有效治理基礎

著力提高黨在鄉村治理中的能力和定力，探索基層黨組織領導下自治、法治、德治相結合的實現路徑，加快構建多元化治理主體，進一步優化鄉村治理總體格局。

首先，構建多元化治理主體，形成更有效的鄉村治理新秩序。鄉村各類組織是鄉村社會的骨架和脊梁。是鄉村有效治理的主體。推進鄉村治理現代化更加強調“多元並存”，“即自治程度較高的基層政府組織、村民自治的村社區組織與農民的跨越社區的、非政府組織並存﹔正規組織與非正規組織的發展並存﹔經濟實體型組織與社團型組織的發展並存﹔單一功能組織與多功能性組織的發展並存”。由此，推進鄉村治理現代化，要求充分發揮多元化村級組織的主體作用，加強黨組織、經濟組織、社會組織以及村民自治組織等多元主體的建設和培育，通過以黨組織為核心、其他村級組織共同參與的方式，在明確各自角色定位基礎上強化互補協作，形成共建共治共享的新局面。

其次，立足治理方式多樣化，堅持統籌推進“三治融合”。鄉村治理體系本身是一個綜合性系統，應採取治理方式多樣化路徑。自治是鄉村治理的重要特征，是鄉村治理體系的核心內容，創新村民自治的有效形式，豐富基層民主協商的實現形式，發揮村民監督作用，讓村民自己“說事、 議事、 主事”。深化村民自治實踐，促進村民自治制度化、 規范化、程序化，充分依靠民智民力管理好鄉村事務，提升鄉村民主管理水平。法治是鄉村治理的保障。應把鄉村治理尤其是政府各項涉農工作納入法治軌道，以法治方式統籌鄉村各種力量、平衡鄉村各種利益、調節鄉村各類關系、規范鄉村各類行為，發揮法律制度對鄉村治理的規范和保障作用。德治是鄉村治理的支撐。注重發揮好德治的作用，推進移風易俗，培育文明鄉風，推動禮儀之邦、 優秀傳統文化和法治社會建設相輔相成。堅持教育引導、實踐養成、制度保障三管齊下，大力推動社會主義核心價值觀在鄉村治理中得到有效落實。總之，應堅持以黨的領導統攬全局，切實以自治增活力、法治強保障、德治揚正氣，促進自治、法治、德治相輔相成、相互促進、相得益彰。

再次，創新基層管理體制機制，推動社會管理與公共服務下沉。深化城鄉居民同權同利制度體系，探索城鄉居民自由流動的社會管理架構，逐步建立以居住地為主的公共服務供給制度。以穩定縣鄉村基本治理架構為前提，將服務農村社區的資源下沉到行政村。整合縣鄉行政審批與公共服務職責，加快鄉鎮政府職能轉變與農村社區化管理改革，以 “統一承辦、 集中管理”為目標，打造“一站式服務”“一門式辦理”的綜合便民服務平台。應通盤考慮城鎮和鄉村的發展，推進“七站八所”標准化、規范化建設，加強以鄉鎮政府駐地為中心的公共服務圈、 農民生活圈建設。

立足治理手段的技術化 加快鄉村治理現代化步伐

應對科技快速發展帶來的新挑戰，加強技術治理是關鍵。從總體上看，強調技術化、精細化、系統化、標准化的社會治理原則正不斷強化，關系式、日常化的傳統治理手段逐漸轉變為以指標化、信息化、大數據化為主要特征的技術治理手段，這也是鄉村治理能力 現代化的內在要求。這就要求持續推動技術創新與模式創新，綜合運用大數據、互聯網等新技術手段，嫁接現代管理經驗，加快推進鄉村治理信息化，努力實現鄉村治理精准化、公共服務高效化、政府決策科學化。

治理手段的技術化意味著將社會整合為數字記錄系統，通過精確計算實現信息流動與 交換，將相對抽象的治理要求明確化、具體化，減少不確定性，從而推動有效治理。技術治理依靠的是信息化、大數據化，採取的措施是以信息化服務平台對接村民真實需求、以信息化手段助推農村居民自治、 以信息化思維帶動鄉村治理轉型等。具體來說，鄉村治理的信息化建設包括以下四個維度: 一是公共服務平台的信息化，通過信息化手段簡化服務流程，提升公共服務質量。二是信息交互平台的網絡化，通過網絡平台暢通信息交互，實現信息共享。三是利用信息化手段促進公共參與，主要是利用公眾號、APP、微信小程序等互聯網工具來促進公眾參與。四是借助大數據管道加強重點管控。隨著人工智能、大數據等高技術手段在鄉村治理領域的應用，鄉村治理實現了信息及時傳遞、實時監控等。比如，一些地方利用“互聯網＋黨建”搭建黨組織聯系群眾直通車，通過微平台發布微行動、 微實事，實現了群眾需求與黨員服務的精准對接，促進了黨組織政治功能與服務功能的有機統一，基層黨建得以同基層治理深度融合。又如，貴州省全面推進數字鄉村建設，建立健全大數據輔助鄉村治理的機制，推出了“貴州數字鄉村建設監測平台”，主要包括村鎮 生活垃圾收運板塊、鄉鎮生活污水處理板塊、傳統村落建設管理與傳統村落數字博物館板塊等﹔並同步開發手機客戶端“貴州數字鄉村APP”，打通了微信小程序、公眾號等信息渠道。一個APP集建設鄉村、治理鄉村、游覽鄉村等功能於一體，實現一張圖、集成式管理，有力推進了鄉村治理現代化。

作者：賴揚恩 福建社會科學院社會學研究所副研究員

節選自《理論與評論》2020年第3期