财政政策“三管齐下” 稳住经济基本盘

今年《政府工作报告》中就财政政策方面提出了“积极的财政政策要更加积极有为”“加大减税降费力度”“扩大有效投资”等三大举措。这是对2020年我国财税政策和进一步深化财税体制改革建立现代财政制度所做的部署与规划，也是对2020年财税工作提出的新要求。通过《政府工作报告》可以看出，2020年我国财税政策着重从财政收入政策、财政支出政策和政府债务政策等三个方面发力，“三管齐下”，不仅力度空前、更加务实，同时也保证了财政政策的可持续性，为守住“六保”底线、稳住经济基本盘提供了政策保障和财力支持。

一、财政收入政策方面：加大减税降费力度

《政府工作报告》显示，2019年我国减税降费2.36万亿元，超过原定的近2万亿元规模，制造业和小微企业受益最多。为应对新冠肺炎疫情对宏观经济和市场主体的冲击，《政府工作报告》中提出，2020年将加大减税降费力度，强化阶段性政策与制度性安排相结合，助力市场主体纾困发展。主要包括：继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。前期出台6月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税，减免民航发展基金、港口建设费，执行期限全部延长到今年年底。小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。归纳起来，包括以下几个方面的措施。

（一）延续增值税减税的制度性安排。2016年全面实施“营改增”以来，深化增值税改革、优化增值税税率结构一直是社会、学界关注的重点。需要指出的是，今年《政府工作报告》并未提及调整增值税税率结构问题，而是继续执行下调增值税税率制度。这意味着除了零税率之外，在近期内可能将继续实施13%、9%和6%三档税率。但是，结合近年来减税降费的大背景以及国务院提出的“按照三档并两档方向调整税率水平”的要求，今后在推进增值税立法过程中，应当要考虑同时简并增值税税率档次和调整增值税税率。

（二）延长支持疫情防控减免税政策。为应对新冠疫情，支持企业和经济发展，财政部、税务总局于今年2月先后发布了2020年8号公告和13号公告，明确了相关减免税政策。《政府工作报告》提出，前期出台6月前到期的减税降费政策，特别是减免小规模纳税人增值税，免征公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐、文化体育等服务增值税政策的执行期限全部延长到今年年底，这就为小规模纳税人和受疫情影响较大的生活服务业纳税人在复工复产中给予进一步支持。

（三）实施中小微企业的税费扶持政策。一是继续阶段性免征中小微企业的基本养老保险、失业保险和工伤保险等三项费用。为推动企业有序复工复产，支持稳定和扩大就业，人力资源社会保障部、财政部、税务总局在2020年2月联合发布《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》（人社部发[2020]11号），规定自2020年2月起，对不同地区、不同规模的企业执行阶段性减免企业基本养老保险、失业保险、工伤保险的单位缴费，并明确免征期限不超过5个月（即在2020年6月到期）。为帮助中小微企业渡过难关，保障就业和民生，报告中提出将执行期限延长到2020年底，有利于进一步减轻中小微企业的人工成本负担。二是延缓小微企业、个体工商户所得税缴纳期限。《政府工作报告》中提到延缓小微企业、个体工商户的所得税缴纳到明年，这对于缓解小微企业和个体工商户的现金流压力具有积极作用。

近年来，减税降费是我国宏观经济调控和积极财政政策的一项重要措施。2018年减税降费总额约为1.3万亿元，2019年减税降费总额达到2.36万亿元，2020年报告设定的减税降费的目标更是高达2.5万亿元，这将有利于减轻各类市场主体、尤其是中小微企业的负担，以保住就业民生，稳住经济基本盘。

二、财政支出政策方面：扩大有效投资

《政府工作报告》中指出，中央预算内投资安排6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，主要是：加强新型基础设施建设，发展新一代信息网络，拓展5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车，激发新消费需求、助力产业升级。为了扩大有效投资，《政府工作报告》中提出了真正过“紧日子”的要求。归纳起来包括以下几个方面。

（一）各级政府必须真正过紧日子。《政府工作报告》中要求，中央政府要带头过紧日子，中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上。这就要求各级政府要按照中央提出的真正过“紧日子”的要求，对通用类项目进行全面压减。比如精减会议数量、缩减参会人员规模等方式，压减会议费支出等。要根据财政部确定的“一般性支出”口径，在一般公共预算安排的一般性支出预算同比压减一定的比例。

（二）要大力优化财政支出结构。《政府工作报告》中要求，基本民生支出只增不减，重点领域支出要切实保障，一般性支出要坚决压减，严禁新建楼堂馆所，严禁铺张浪费。这就要求各级政府要以“三公”经费管理、资产管理、预算绩效管理为抓手，强化预算执行，努力压减一般性支出和非刚性、非重点支出。除突发性事项外，年中原则上不予追加经费；预算执行中新增的临时性、突发性等支出，优先采取部门内调剂解决，切实将过“紧日子”的要求落在实处。

（三）各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排。这是《政府工作报告》对各级政府中提出的明确要求。因此，各级政府要加大资金收缴力度，避免形成沉淀资金。通过建立常态化资金收缴机制，每月对项目执行情况进行逐个梳理分析，及时上缴进度慢、暂不实施的项目资金，统筹用于经济社会发展重点领域。

三、政府债务政策方面：积极的财政政策要更加积极有为

目前，我国国债规模16.78万亿，特别国债1.63万亿，应当说中央的负债规模还是有一定的空间。因此，中央审时度势，增加1万亿的财政赤字和1万亿的特别国债，全部下放给地方，间接增加地方政府投资，相当于转移企业居民的债务给政府，中央政府加杠杆。同时，还增加了1.6万亿元的地方专项债。2020年，为了使积极的财政政策更加积极有为，财政通过增加财政赤字规模和债务规模筹集财政资金，以弥补疫情防控、减税降费带来的财政收支缺口。《政府工作报告》中提出了增加财政赤字和债务规模的三大举措。

（一）上调财政赤字率。今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元。

（二）发行抗疫特别国债。发行1万亿元抗疫特别国债。这是特殊时期的特殊举措。

（三）上调地方专项债规模。今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例。

《政府工作报告》中明确指出，上述新增的财政赤字和发行的特别国债2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。这些强有力的务实举措切实地为地方政府缓解财政资金缺口的压力、应对疫情常态化防控下的财力困难提供了有力的财政资金保障。

综上所述，在当前全球疫情和经济形势具有很大不确定性的情况下，2020年《政府工作报告》从财政收入政策、财政支出政策和政府债务政策等三个方面着手，分别提出了加大减税降费的力度，扩大有效投资和积极的财政政策要更加积极有为的财政政策，形成一个完整的财政政策体系，是一套“三管齐下”、力度空前的组合拳，为切实发挥财政政策的功能，守住“六保”底线，做好“六稳”工作，稳住经济基本盘提供政策保障和财力支持，为全面建成小康社会夯实基础。

（作者为中共福建省委党校、福建行政学院闽台研究院教授）